| Senza Censura n. 5/2001 [ ] Integrazione dei sistemi giuridici Accordi internazionali, accordi quadro, accordi bilaterali: un viaggio nel presente e nel futuro dei processi di integrazione Con questo numero della rivista iniziamo a parlare più approfonditamente dell'integrazione tra i differenti sistemi giuridici e di polizia che sta avvenendo su scala mondiale. Partiamo, ovviamente, ed abbiamo come punto di riferimento il ruolo che l'Italia gioca in questa situazione. Vorremmo innanzitutto dare un quadro di sistema dei progressi fatti in questo settore negli ultimi anni e quindi daremo inizialmente uno sguardo d'insieme e molto generale sugli accordi di riferimento e le procedure esistenti. Cercheremo poi di approfondire ulteriori aspetti della faccenda, andando ad evidenziare tutta la serie di accordi più o meno segreti, le strutture sotterranee che fanno da base alla reale integrazione tra sistemi giuridici e di polizia all'interno, in particolare, dell'Unione Europea. Le relazioni internazionali che l'Italia porta avanti in questo delicato settore si muovono lungo tre principali direttrici: - le attività legate al processo di integrazione europea; - la cooperazione a livello bilaterale; - la cooperazione all'interno delle sezioni dei Fori multilaterali che trattano argomenti di riguardo del Ministero degli Interni e di quello della Giustizia. Va subito sottolineato che, e lo vedremo meglio in seguito, gli accordi bilaterali hanno come base accordi quadro, di riferimento, che corrispondono, in sede UE, al cosiddetto III pilastro dell'Unione Europea e in sede internazionale in special modo all'accordo di riferimento dell'ultimo vertice sulla giustizia di Palermo. In questo primo articolo partiamo dai cenni generali di inquadramento per la UE: l'obiettivo principale, nel campo della cooperazione in materia di giustizia e affari interni è la creazione di uno "spazio di libertà, giustizia e sicurezza" all'interno della UE, così come stabilito dal trattato di Amsterdam, entrato in vigore nel 1998( art. dal 29 al 42). Il piano d'azione del Consiglio e della Commissione, approvato il 3 dicembre del '98 concerne le "modalità ottimali di attuazione delle disposizioni del Trattato di Amsterdam". Il suo fine è quello di "garantire la libera circolazione delle persone pur garantendone la sicurezza combattendo la criminalità". Di fatto è addirittura un ritorno indietro rispetto al già criticato trattato di Schengen sulla libera circolazione dei cittadini UE, visto che prevede, dietro il dogma della sicurezza per i cittadini, una serie di restrizioni alla circolazione delle persone, determinata dalla necessità di proteggere da "criminalità, segnatamente dal terrorismo, dal traffico di droga, dalla tratta degli esseri umani, dal traffico d'armi..." Proprio in questo ambito viene sottolineato il ruolo centrale di Europol, strumento essenziale per una maggiore cooperazione a livello operativo. In ogni modo all'acquis di Schengen, e cioè al concetto, insieme di norme che creano uno spazio giurisdizionale definito, che portava al superamento dei confini statali per la circolazione di persone, merci e capitale, viene sostituito questo spazio comune di libertà, sicurezza e giustizia che deve essere ultimato entro 5 anni dalla sua approvazione. Già per "conciliare libertà e sicurezza", al concetto di libera circolazione delle persone erano state affiancate una serie di "misure compensative volte a migliorare il coordinamento" tra le forze di polizia ed a questo scopo era stato formato il SIS (Sistema d'informazioni Schengen) per lo scambio di informazioni. Esso è alimentato attraverso reti nazionali (N-SIS) collegate ad un sistema centrale integrato da una rete chiamata SIRENE, composta da esponenti di polizia, gendarmeria, dogane e dall'apparato giudiziario. Evidentemente ritenuta ancora insufficiente la rete SIRENE sarà sostituita dall'agosto del 2001 da una nuova struttura di comunicazione, SISNET, che dovrebbe trasformarsi in prospettiva in un "sistema di informazioni europeo" ove saranno integrati anche i dati riguardanti l'immigrazione. Ricordiamo che lo spazio Schengen comprende per ora tredici paesi cui dovrebbero aggiungersi Irlanda e Regno Unito, mentre gli elementi che compongono questo spazio, definiti giuridicamente ed inseriti nella Gazzetta Ufficiale rientrano tra le norme giuridiche che i paesi candidati all'adesione devono trasporre nella loro legislazione nazionale. Quello che si vuole andare a definire attraverso questo insieme di norme è quindi uno spazio in cui valgono determinate regole per tutti ed in cui le legislazioni nazionali non siano da freno ai processi repressivi in atto nei singoli paesi. Più schematicamente, le borghesie nazionali si assicurano uno spazio ed un metodo di azione più elevati, volti a contrastare non tanto l'insicurezza dei cittadini determinata dalle stesse politiche di tagli in atto, ma le dinamiche che possono nascere in seno al proletariato europeo; lungi ancora da essere completata l'integrazione politica europea, non vi sono contraddizioni nella difesa comune degli interessi del capitale. Struttura di collegamento politico è il GAI (Giustizia e Affari Interni) che si riunisce tre volte a semestre e dove sono presenti i ministri dell'Interno e della Giustizia di ogni paese membro. Il suo compito è di dare un indirizzo politico ai processi di integrazione giuridica in corso con particolare attenzione all'allargamento ad est della UE. Sono principalmente due le strutture operative che tutelano, dietro il paravento legalitario, questi interessi: la prima già in funzione è l'Europol, la seconda in via di definizione è l'Eurojust, mentre entrambe affiancheranno la cosiddetta Rete Giudiziaria Europea(RGE). Europol è l'Ufficio Europeo di polizia il cui obiettivo è "migliorare la cooperazione di polizia tra gli stati membri allo scopo di combattere il terrorismo, il traffico illecito di stupefacenti e altre gravi forme di criminalità internazionale". È stato istituito nel 1995 con sede all'Aia. Europol ha come principali funzioni lo scambio, la raccolta e l'analisi delle informazioni, la loro informatizzazione e comunicazione ai servizi competenti degli stati membri. A questo scopo "ogni stato membro costituisce o designa un'unità nazionale incaricata di svolgere" queste funzioni e invia un rappresentante di questa unità incaricato di difendere gli interessi propri del suo stato. Le funzioni ed i campi di intervento sono stati lasciati aperti e non definiti, se non in termini così generali da essere onnicomprensivi, perché altrimenti ogni nuova attribuzione di competenze sarebbe dovuta passare attraverso il voto del Consiglio, ponendo di fatto un rallentamento dell'azione repressiva. Europol è di fatto una struttura autonoma costituita da un consiglio di amministrazione, composto da un membro per ciascuno stato, che nomina per quattro anni un direttore. Vi sono poi gli organi di controllo, solo finanziario ovviamente: il controllore finanziario e il comitato finanziario. L'Ufficio Europeo di polizia è entrato in funzione operativamente il 1 luglio 1999. Allo scopo di arrivare ad avere un approccio comune ed una formazione comune in ambito comunitario il Consigli Europeo, a Tampere il 15 e 16 ottobre 1999, ha convenuto "di istituire una rete degli istituti di formazione degli alti funzionari" di polizia. Per dare seguito a questa decisione lo stesso Consiglio ha istituito l'Accademia Europea di Polizia, costituita appunto in forma di rete che riunisce gli istituti nazionali di formazione. Essa è guidata da un Consiglio di amministrazione, formato dai direttori degli istituti nazionali. Ogni delegazione dispone di un voto e le decisioni devono avere l'unanimità. Stabilisce il programma annuale di formazione ed eventuali altri programmi e iniziative. L'AEP è incaricata anche di elaborare programmi di formazione per i funzionari di livello intermedio ed il personale meno qualificato, così come per la formazione di agenti impegnati nella gestione "non militare" delle crisi nei paesi terzi, e possiamo ben capire di cosa si possa trattare. Europol, con la sua scuola di formazione AEP, rappresenta di fatto un passo significativo nella costituzione di una polizia europea che possa finalmente superare i problemi legati ai rapporti non sempre facili di collaborazione tra polizie nazionali; una struttura transnazionale che assicuri la gestione della repressione in tutta la UE, senza contraddizioni o lacci di sorta. Per integrare ed affiancare l'azione di Europol il medesimo Consiglio Europeo di Tampere ha previsto la creazione di Eurojust, per garantire un "efficace coordinamento tra le autorità nazionali responsabili dell'azione legale" e per contribuire alle indagini "relative ai casi di criminalità organizzata". L'unità Eurojust non è ancora entrata in funzione e vi sono solo i pareri della Commissione che auspica che l'unità abbia competenze di fatto non definite anche se alcune, come la lotta alla criminalità, prioritarie perché anche in questo caso, ogni nuovo inserimento necessiterebbe del voto del Consiglio. Si raccomanda di non limitare questa struttura a compiti di documentazione e comunicazione ma di riconoscerle "un ruolo di fattivo coordinamento", "in grado di sviluppare un ruolo di intermediario tra le autorità nazionali" arrivando a prevedere per Eurojust la possibilità di formulare pareri e raccomandazioni formali agli stati, rivolgere richieste tassative di informazioni oltre a garantirgli ogni accesso alle notizie sia delle strutture nazionali che di Europol. Essa sarà formata da delegati nazionali, disponendo di una sua personalità giuridica e di un suo bilancio. Come detto Eurojust andrà ad affiancare la RGE, diventandone una sorta di "quartier generale", come unità centrale di coordinamento tra i punti di contatto della RGE, ove gli stessi si dovranno rivolgere. La RGE è stata adottata il 29 giugno 1998 dal Consiglio europeo ed è entrata in vigore il 25 settembre delle stesso anno. Ne fanno parte i ministri competenti o loro delegati. I membri si riuniscono regolarmente ed hanno la funzione di rafforzare e facilitare la cooperazione giudiziaria tra gli stati UE. Essi informano inoltre sulle pratiche dei loro paesi . Questi compiti sono effettuati attraverso dei punti di contatto designati da ogni stato membro. Essa è inoltre costituita da magistrati di collegamento, associati alla Rete. Scopo importante della RGE è, oltre a favorire come detto la cooperazione, di fornire tutte le informazioni necessarie agli stati membri per consentire un velocizzazione dell'iter delle richieste tra gli stati. Essa è inoltre una importante sede di dibattito per portare avanti l'integrazione dei sistemi giuridici. Rispetto allo spinoso capitolo dell'estradizione, che ha creato numerosi problemi per esempio tra Francia, Spagna ed Italia, il quadro di riferimento vuole arrivare ad agevolare al massimo le procedure per l'estradizione tra paesi membri ed il mutuo riconoscimento delle decisioni e l'esecuzione delle sentenze. L'obiettivo finale è ovviamente l'armonizzazione dei sistemi di diritto penale e civile tra i paesi aderenti. Nel 1996 il Consiglio ha approvato l'atto che stabilisce la convenzione relativa all'estradizione tra gli stati membri dell'UE. Esso sancisce praticamente la libera circolazione dei detenuti e cioè l'impossibilità per gli stati membri di rifiutare la richiesta di estradizione, nemmeno se il sistema penale dello stato richiesto non preveda la punibilità per i reati di cui alla richiesta (principalmente per reati di cospirazione o associazione per delinquere) nel momento in cui essi abbiano come fine la commissione di reati di cui agli articoli 1 e 2 della Convenzione europea per la repressione del terrorismo(ricordiamo che solo pochi stati, tra cui Italia e Germania, prevedono il reato di associazione sovversiva in mancanza di fatti delittuosi). Nessun reato può essere considerato dallo stato richiesto come reato politico. Praticamente viene sancita l'eliminazione della lotta politica, nelle sue differenti forme, all'interno dell'Unione Europea. Questo rappresenta uno dei passaggi più significativi dell'insieme delle norme quadro, dal momento in cui gli stati si fanno giudici di loro stessi, dandosi la patente di democratici, sicche qualsiasi opposizione non può avere una valenza ed una dignità politica. Se solo osserviamo, e nella rivista l'abbiamo fatto più volte, l'uso a dir poco spregiudicato del reato di associazione sovversiva fatto in Italia subito si evidenzia la pericolosità della norma. Se la Francia nel corso degli anni passati, aveva più volte negato l'estradizione di esuli riconoscendo la persecuzione politica dello stato italiano nei loro confronti, questo non potrà in futuro più avvenire. Proprio nello spirito della convenzione sull'estradizione, per la formazione di uno spazio comune di libertà, sicurezza e giustizia, l'Italia ha stipulato recentemente un importante trattato con la Spagna ed ha firmato una dichiarazione congiunta con la Francia. Particolarmente significativo il trattato con la Spagna(28 novembre 2000) che arriva ad eliminare i procedimenti di estradizione tra i due paesi("soppressione dei procedimenti di estradizione" nell'introduzione del trattato). Significativo perché l'esistenza di legislazioni differenti aveva già creato dei problemi, in quanto la Spagna, non prevedendo il processo in contumacia, non consentiva l'estradizione per i condannati in tale forma. Tutto ciò è ora superato. Infatti i due stati si esprimono la propria fiducia reciprocamente, e la fiducia nei propri sistemi democratici, sicche non vi è più nessuna necessità di garanzie("considerando che i sistemi di governo di entrambi gli stati sono basati su principi democratici."). Essi arrivano a prevedere uno spazio comune in cui le sentenze penali di condanna e le restrizioni di libertà nei procedimenti in corso hanno piena validità anche nel caso che il cittadino condannato, o recluso, sia dell'altro stato. I reati devono riguardare "fatti relativi al terrorismo, alla criminalità organizzata, al traffico di stupefacenti e di armi, alla tratta di esseri umani." Tutti reati punibili con oltre 4 anni di reclusione. Ricordiamo ancora due norme del trattato: (art.2) sul mutuo riconoscimento dei provvedimenti, per cui "la qualificazione giuridica dei fatti compiuta dalla parte richiedente è vincolante per la parte richiesta". E cioè non vi sono motivi formali per rifiutare l'estradizione. L'altro: (art.4) riguarda le modalità di arresto che può essere preliminare e senza che vi sia stata richiesta di estradizione. Cioè uno dei due stati può chiedere all'altro l'arresto del ricercato, senza una richiesta chiara, previo impegno di far pervenire al più presto la richiesta di esecuzione. Si riconosce ovviamente, anche a seguito dei pronunciamenti del Comitato dei Ministri del Consiglio d'Europa, la legittimità del processo in contumacia e la trattazione delle richieste di estradizione "indipendentemente dalla situazione processuale e giuridica della persona richiesta in estradizione". Ognuna di queste procedure si può avvalere dei servizi Europol, SIS, RGE... La cooperazione italo-spagnola rappresenta una prima anticipazione, a livello bilaterale, della creazione in ambito UE dello spazio di sicurezza, giustizia e libertà. Al trattato Italia-Spagna ha fatto seguito, il 29 gennaio 2001, la dichiarazione congiunta dei ministri della giustizia di Italia e Francia sulla necessità di un rafforzamento della cooperazione bilaterale in materia di giustizia. Anche se solo una dichiarazione, questa rappresenta un primo passaggio per uniformare i due sistemi giuridici e prende spunto anch'essa dai trattati di Amsterdam e dal Consiglio europeo di Tampere, per la creazione di uno spazio comune. I due paesi si propongono di avviare le procedure per arrivare all'attuazione delle norme previste, per "dare esecuzione alle sentenze penali di condanna ed ai provvedimenti giurisdizionali ai fini di indagine per gravi reati di criminalità organizzata, tratta di esseri umani, abusi sessuali, traffico di droga ed armi, riciclaggio e corruzione". Non sono menzionati i reati politici mentre si da più importanza ai reati di corruzione e riciclaggio. La dichiarazione inoltre si propone la realizzazione di squadre investigative comuni e la sviluppo dell'attività dei magistrati di collegamento per assicurare l'efficacia e la rapidità delle richieste di cooperazione giudiziaria. Per terminare questo primo approfondimento segnaliamo come, sia nelle disposizioni comunitarie che negli accordi bilaterali, viene menzionata la necessità di favorire i progetti di cooperazione ed assistenza giuridica verso i paesi candidati ad entrare nell'UE, che dovranno recepire tutte le norme citate, o verso paesi terzi nella logica di imposizione che contraddistingue il polo imperialista europeo. Nel prossimo numero della rivista evidenzieremo proprio il ruolo di guida che la UE e l'Italia, in particolare per esempio nell'ambito dell'INCE(Iniziativa Centro-Europa), svolgono verso i paesi terzi. Affronteremo quindi anche la legislazione comunitaria per immigrazione ed asilo, in questa sede volutamente ignorata e direttamente legata al rapporto con i paesi terzi. Inoltre approfondiremo le conclusioni del vertice ONU di Palermo sulla criminalità transnazionale e le conclusioni dell'ultimo vertice G8 in materia di giustizia tenutosi a Milano il 26 e 27 febbraio 2001 con uno sguardo agli ultimi accordi bilaterali conclusi dall'Italia con Egitto, Russia e Cina. [ ] Close |